La tempête Xynthia par sa rapidité et sa violence a inondé des constructions situées en zones inondable

Par Eric Raimondeau Urbaniste territorial  Qualifié OPQU Vice Président Urbanistes des Territoires, administrateur CDFU et Isabelle Foubert Urbaniste territoriale, membre d’urbaniste des territoires

La tempête Xynthia de février 2010 a fait couler beaucoup d’encre. La démarche engagée par l’Etat pour remédier aux conséquences de cette catastrophe mais aussi plus globalement la gestion des risques sur les territoires méritent réflexion.

Une réaction brutale et ponctuelle face à un événement climatique majeur :

La tempête et les pluies survenues dans la nuit du 27 au 28 février 2010 resteront malheureusement, avec ses 53 morts, dans les annales de la météorologie française. A l’instar d’autres épisodes climatiques majeurs survenus ces dernières années, cet évènement restera gravé dans la mémoire collective au même titre que les pluies diluviennes qui se sont abattues sur Vaison-la-Romaine en septembre 1992 ou la tempête dite du siècle en 1999,

Face à ce drame, les collectivités ont su faire preuve de solidarité immédiate vis-à-vis des sinistrés, en apportant en urgence leur aide logistique pour déblayer les maisons saccagées et nettoyer les voies. Le contact quotidien avec la population entretient sans aucun doute un pragmatisme aussi discret qu’utile.

Pendant ce temps, probablement pris dans le piège médiatique, l’Etat a réagi dans la précipitation, ce qui semble être son mode de fonctionnement cette dernière décennie. Ses services ont beau jeu d’affirmer qu’ils ont prévenus les collectivités, qu’ils ont fait le nécessaire, on sait bien localement que derrière le discours se cache une réalité : le rôle de conseil, de soutien technique et d’accompagnement a disparu au profit d’une reprise en main autoritaire et déresponsabilisé. Dans cette logique, loin du terrain, sans concertation ni communication, des périmètres de démolition ont été définis, avec tout ce que cela comporte d’apparence d’arbitraire même rebaptisés « zones de solidarité ».

Une fois de plus la réalité est là : les leçons des drames antérieurs n’ont pas été tirées. De tels événements se reproduisent régulièrement, et à chaque fois des mesures ponctuelles et spécifiques sont déclenchées à chaud, dont rien ne dit qu’elles seront efficaces dans des circonstances similaires mais non jamais strictement identiques.

Or dans le domaine de l’aménagement et de la gestion des territoires l’anticipation à long terme est une nécessité absolue. Ainsi ce désastre aurait probablement pu, non pas être évité, mais atténué dans ses effets, grâce à des mesures de prévention simples, réglementaires avec des hauteurs minimales de plancher pour les maisons par exemple, et grâce une gestion correcte et un entretien suivi des digues de protection.

Pour ce qui concerne la côte vendéenne la plus touchée, cette analyse veut montrer que certes les risques était connus mais que si les textes en vigueur avaient été correctement appliqués et/ou correctement rédigés pour éviter des jurisprudences malencontreuses (telles que la notion de risque avéré) et si l’habitat avait été adapté au site, la portée des drames humains et matériels occasionnés par cet évènement, aurait été moins définitive.

Un risque connu depuis longtemps :

La situation potentiellement dangereuse de certains secteurs vendéens était connue de beaucoup de monde et ce depuis longtemps.

Situés en dessous du niveau de la mer, de vastes secteurs proches de la côte ont été poldérisés dès le 17 et 18 ème siècle par un dispositif de digues qui a considérablement vieilli au fil du temps. Elles servaient à protéger des terres cultivables d’excellente qualité. Les agriculteurs, de fait, les entretenaient avec soin puisqu’elles constituaient un moyen de protection et de valorisation de leur outil de travail.

Dans la deuxième moitié du 20^ème siècle, l’engouement pour les bains de mer et le développement des loisirs inverse l’ensemble du modèle alors en vigueur. Les terres réputées pauvres (dunes et forêts) prennent une forte plus-value et sont conquises par l’urbanisation à caractère touristique, tandis que les terres réputées riches (les polders) subissent la crise du monde agricole. Dès lors entretenir les digues représente une charge lourde sans espoir de profit pour les agriculteurs. Le transfert de cet entretien à la puissance publique s’accompagne malheureusement d’une perte de mémoire et de savoir-faire.

Au cours des trente glorieuses l’urbanisme effréné a dévoré toujours plus de terrains. Les promoteurs comme les particuliers construisaient toujours plus près de la mer des habitations dont la grande majorité constituait des résidences secondaires, selon des formes urbaines sans imagination où domine le mythe de l’art de vivre pavillonnaire. La pression devenant telle que nul n’hésite à transformer en zones à construire des terres jusque là fragiles mais sans risques humains. Or on ne protège pas de la même façon de vastes étendues agricoles et des emprises foncières construites.

Le changement d’affectation progressif a précipité la détérioration lente mais sûre des digues. Les onéreux travaux de confortation et d’entretien ne sont pas pris en charge par les promoteurs, trop habitués à faire du profit privé grâce aux infrastructures publiques. Quant aux acquéreurs des parcelles construites, ils ignorent, pour la plupart, tout de la vulnérabilité de leur bien.

Des alertes ignorés et des textes méprisés :

L’histoire est un perpétuel recommencement et a laissé des traces dans les archives et les générations successives. Déjà en 1877, mais aussi en 1940, des submersions se sont produites entrainant à l’époque des ruptures de digues.

Mais que dire des alertes les plus récentes ? Un rapport, encore récent, publié en octobre 2008 par la DDE de Vendée pointait du doigt l’inondation possible « de zones densifiées à l’arrière d’un réseau de digues vieillissant »[1] 

«  Plus jamais ça » prononçait le président de la République  dans son discours du 16 mars 2010 à la Roche sur Yon, ajoutant que« la Catastrophe n’est pas seulement le produit d’évènements climatiques. Elle est aussi le résultat d’une cascade de décisions litigieuses ou contraires au bon sens, de négligences, de prescriptions non respectées, d’expertises négligées. » Il est regrettable que de tels propos viennent après le drame sans parler des décisions prises en dépit du bon sens. Des mesures législatives existent depuis plusieurs années et n’ont pas été mises en oeuvre.

Dès 1995 la loi dite Barnier [2]prévoyait des dispositions retranscrites dans les dispositions applicables aux DTA, aux SCOT et aux PLU. Elle demande aussi de prendre en compte « la prévision des risques naturels prévisibles »[3]. Il en est de même pour les projets d’intérêt général lorsque ceux-ci sont destinés à « la protection naturel ou culturel, à la prévention des risques »[4]

Et que dire de la loi littoral de 1986 qui interdit toute construction à moins de 100 mètres des plus hautes eaux du rivage et prévoit des coupures d’urbanisation, des espaces remarquables et la notion de capacité d’accueil ou d’espace proche du rivage. Malheureusement, des séries d’amendements demandées au fil des années par différents groupes de pression ont affaibli la portée de cette loi pour ne pas freiner le développement démographique et économique des communes littorales.

Depuis 1995 Les Plans Prévention des Risques Naturels Inondations (PPRIN) constituent aussi un outil à disposition des collectivités pour anticiper de tels événements. Malheureusement trop peu de communes disposent d’un tel document approuvé.

La charte de l’environnement a été intégrée à la Constitution en février 2005. L’article 5 de cette charte institutionnalise le principe de précaution puisqu’elle stipule que « lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l’environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d’attributions, à la mise en œuvre de procédures d’évaluation des risques et à l’adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ».

Il serait cependant abusif de relever un éventuel laxisme de l’Etat car face à des mesures de bon sens, des groupes de pression défendant des intérêts privés et égoïstes fusent de partout.

Il serait cependant injuste de ne relever que l’éventuel laxisme des services de l’Etat. En effet, dans ce domaine, les responsabilités sont hélas très partagées. Certes d’un côté l’Etat a mal joué son rôle de régulateur, de conseil voire de fermeté dans l’application des textes, en laissant faire pendant des années avant de changer totalement de doctrine et d’imposer sans nuance non plus l’esprit des règles mais leur lettre. Mais de l’autre côté, les promoteurs soucieux de la rentabilité, les propriétaires motivés par la valeur de leur bien, les acquéreurs avides de bord de mer, les élus locaux soucieux du développement économique et démographique, et même les tribunaux qui ont annulé des refus parce que le risque n’était pas démontré, tous sont responsables. Ce qui a manqué n’est pas tant l’application du principe de précaution que tout simplement la culture partagée du risque.

Une démarche pragmatique pour engager et anticiper des mesures de bon sens :

Certes, un plan massif de démolition a été lancé. Mais les conséquences dévastatrices de cette tempête devront être mises à profit pour engager une réflexion approfondie, de grande envergure et généralisée sur tous les risques naturels qu’encourent de nombreux autres sites en France. Que ces risques soient liés aux inondations, à l’activité sismiques aux incendies de forêt, aux risques industriels ou toute autre probabilité de glissements de terrain, avalanches…etc.

Les zones dites « Noires » nouvellement appelées zones de solidarité mais qui restent globalement des zones de destructions massives, définies en Vendée et en Charente, ne sont certainement pas les seules en France pour lesquelles il conviendra de prendre des mesures radicales : pensons ainsi aux zones inondables dans les estuaires ou le long des fleuves comme la Loire dernier fleuve sauvage d’Europe.

La démolition souhaitée va couter des millions euros. Après le premier ministre qui dès le 28 février avait annoncé « un plan exceptionnel de reconstruction et de renforcement des digues » le Président de la République a chargé Jean Louis Borloo le ministre de l’Ecologie de lui préparer un « plan digue ». Il faudra voir par la suite le montant des budgets consacrés pour les remettre en état et les renforcer. Elles sont souvent anciennes et ne font parler d’elles que lorsqu’elles se rompent comme ce fut le cas en Camargue il y a quelques années.

La reconstruction ou le renforcement des digues ne sera utile que si et seulement si les règles de construction en arrière sont adaptées au risque encourus.

Comme souvent le plan des premières mesures est venu d’en haut en absence totale de concertation, négociation et communication avec les principaux intéressés. Les habitants n’ont pas été associés à la définition des périmètres de zonage, les réunions qui se sont déroulées avaient simplement pour but de les informer des mesures prises de façon unilatérale par l’Etat. Pire, les mesures annoncées ont été élaborées sans connaissance fine du terrain, sans échanges avec les premiers concernés, sans nuances.

Les Maires ont été mis eux aussi devant le fait accompli, et accusés parfois parce qu’en leur temps ils avaient délivré les permis de construire.

Les élus comme les habitants avaient certainement de nombreuses questions et propositions à formuler. Doit-on pratiquer systématiquement de la démolition y compris envers des immeubles édifiés depuis plusieurs centaines d’années? Quels étaient ceux qui étaient prêt à rester vivre aux endroits inondés en toute connaissance de cause ? Quelles règles de constructibilité imposer à ceux qui restent ?  

Et pour l’avenir, quelles mesures ?

Des constructions adaptées à leur environnement

Tout d’abord, les constructions doivent s’adapter à leur environnement, à la topographie et à la géographie du terrain. Ce que les anciens savaient faire. C’est connu qu’en montagne, où les toitures doivent résister au poids de la neige les chalets en altitude présentent une forte pente de toit et un large débord, ils sont  ainsi adaptés au milieu. A l’inverse, sur le littoral, l’habitat traditionnel n’offre aucun débord de toiture, pour éviter que le vent ne s’y engouffre et n’arrache les toits ! Il doit donc être possible d’adapter l’habitat dans les zones inondables du littoral, ce qu’on a toujours su faire le long des rivières capricieuses.

Malheureusement, par méconnaissance du risque et faute de se référer à l’expérience de nos anciens ailleurs, les maisons de type vendéen du secteur touché n’étaient pas adaptées à la topographie des sites inondables. Très basses, faites d’un seul rez-de-chaussée, elles résistent au vent, mais pas à l’afflux brutal des eaux. En d’autres lieux les maisons comportent un étage qui constitue un refuge, ou des pilotis pour réduire la vulnérabilité. Les urbanistes doivent avoir assez d’humilité pour retrouver toutes ces règles ou habitudes de construire qui ont fait leur preuve en matière d’adaptation et d’évolution de l’habitat selon la nature du risque affectant telle région ou tel site. Les orientations proposées permettront d’envisager ou reprendre des formes urbaines et donc une manière d’habiter différentes (moins stéréotypée) mais non moins agréable que celle d’aujourd’hui. Il est vrai que pour cela il faudrait aussi que les bâtisseurs renoncent à fabriquer et vendre des « produits » à habiter, uniformes à quelques détails décoratifs près, d’un bout de la France à l’autre.

Prise en compte de l’histoire des lieux

L’être humain a la mémoire courte. On est surpris de constater que l’aménagement d’aujourd’hui et l’élaboration des documents ne semblent pas tenir compte des leçons du passé dans les processus de montage des projets. C’est compréhensible dans la mesure où prendre en compte le risque coute cher et génère des contraintes. Pour autant l’absence d’anticipation est toujours préjudiciable, et ce d’autant plus que malgré toutes les catastrophes survenues ces dernières années, l’étalement urbain s’est fortement poursuivi dans les zones inondables et plus généralement dans les zones à risques. Le passé s’oublie vite. Sommes-nous sûrs que certaines opérations françaises, en cours de réalisation, implantées le long de fleuves, réalisées et suivies par des urbanistes et architectes de renom et donc en principe compétents, comme l’île de Nantes ou Lyon Confluence, qui font régulièrement la une des magazines professionnels, ne seraient pas inondées si des crues exceptionnelles comme celle de 1910 se reproduisaient demain ?

Perméabilité des villes

Plus globalement il faut aussi rendre les villes plus perméables. Il serait urgent d’arrêter de concevoir des espaces publics où l’enrobé, les plaques de granit ou le revêtement béton dominent. Ils favorisent le ruissellement rapide des eaux de pluies vers les ouvrages de collecte, et donc leur engorgement en raison d’une mise en charge trop soudaine, ce qui affecte lourdement le fonctionnement des réseaux.

Il conviendrait au contraire d’éviter de combler les ruisseaux, fossés ou autres exutoires lors des aménagements, afin d’assurer les continuités de réseaux et favoriser la porosité des sols. Ce type de système d’évacuation à ciel ouvert peuvent également créer des espaces intéressants en termes de paysages où l’urbain et le naturel dialoguent entre eux. Reste qu’il faudra imaginer de nouveaux systèmes de gestion et de conservation, quitte à ce que les riverains réapprennent que tout ne repose pas sur la puissance publique : autrefois chacun entretenait le trottoir devant chez lui ou le fossé au bout du jardin.

L’éducation aux risques

Désormais nous vivons depuis quelques années dans une ambiance de précaution permanente[5] alors que le risque zéro n’existe pas.

Par définition, la précaution consiste à se protéger d’un risque que l’on suspecte mais que l’on a jamais connu ou pratiqué. Au contraire, la prévention permet de se prémunir d’un risque connu car déjà advenu. Aussi, prendre en compte le principe de réalité c’est aussi le prix de la sécurité. Et cette prise en compte passe par la mise en place d’une véritable politique d’éducation aux risques. Il s’agit d’apprendre à vivre avec et à y faire face. Les imprévus météorologiques pluvieux et venteux et leurs conséquences désastreuses sont connus. Une bonne politique de prévention telle que l’entretien des digues existantes ou des règles de construction adaptées, devraient permettre de prévenir le risque connu, d’en éviter ou amoindrir les effets.

Dans ce cadre, et au titre de ses compétences régaliennes, l’Etat doit prendre ses responsabilités. Il devra imposer des diagnostics de toutes les zones à risques potentiels et les mesures qui en découlent dans les documents de planification locale[6]. Il doit démonter qu’il a bien mesurer les conséquences de cette tempête, en engageant et en concluant dans les meilleurs délais tous les PPRI non encore approuvés, mais en étroite concertation avec tous ceux qui ont la connaissance du terrain. Il doit accompagner avec pédagogie les maires qui ne sont pas assez forts pour faire face à l’influence des promoteurs locaux voire de leurs propres administrés, mais doit aussi résister lui-même aux différents lobbies puissants.

Il faut donc se poser la question de l’inconstructibilité totale dans les zones à risque d’inondation : elle est particulièrement inepte à l’heure de la rareté du foncier il serait plus sage de combiner connaissance fine et exhaustive du terrain, adéquation concrète des projets, règles de construction adaptées, respect de la force de la nature…bref, de faire « de la dentelle », c’est-à-dire faire de chaque projet un espace singulier.

Qui aujourd’hui pourrait demander que la Hollande dont le territoire est en grande partie sous le niveau de la mer soit totalement rasée ?

Dans une société où tout va désormais trop vite, où l’on vit dans l’instantané, où l’on veut s’extraire des contraintes qui pèsent sur notre vie de tous les jours, où l’on juge l’action des décideurs sur ce qui se voit rapidement, les conséquences de la tempête Xynthia doivent être mises à profit pour qu’une véritable politique d’anticipation et de prévention des risques sur l’ensemble du territoire national soit mise en œuvre.

12 août 2010

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[1] Le classement des digues littorales au titre de la sécurité civile : un exemple de mise en œuvre en Vendée par Stéphane Raison, DDE de la Vendée. Rapport présenté lors des 10èmes journées nationales du génie côtier en octobre 2008 à Sophia Antipolis.

[2] Du nom du ministre de l’époque. Loi N° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement

[3] Locution intégrée au 3°de l’article L 121-1 relatif au SCOT

[4] Article R 121-3 relatif au PIG

[5] L’épisode de l’hiver passé avec la grippe aviaire et les dispositions prises lors du nuage de fumée du volcan islandais son éloquents à ce sujet 

[6] En 2009 une étude du commissariat au développement durable à recensé près de 100 000 logements auraient été construits dans des zones constructibles entre 1999 et 2006.