L’enquête publique pour informer et faire participer le public concerné par un projet d’aménagement.

Par Eric RAIMONDEAU Urbaniste – Consultant – Formateur – ancien ingénieur territorial.

Objectifs

Les objectifs sont prescrits par l’article L 123-1 du code de l’environnement. Il stipule que :

L’enquête publique a pour objet d’assurer l’information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l’élaboration des décisions susceptibles d’affecter l’environnement (….) Les observations et propositions parvenues pendant le délai de l’enquête sont prises en considération par le maître d’ouvrage et par l’autorité compétente pour prendre la décision.

L’enquête publique constitue donc à un moment de démocratie citoyenne au cours duquel tout un chacun pourra prendre connaissance du dossier soumis à enquête. Les participants peuvent aussi y formuler des remarques qui seront instruites par le commissaire enquêteur et éventuellement prises en compte ensuite par les élus. Cette formalité d’enquête publique représente donc une aide à la décision finale prise par les élus.

L’enquête publique est donc une procédure complémentaire à la procédure de concertation préalable.

La concertation intervient généralement en amont d’un projet. Elle se déroule pendant la phase d’élaboration d’un projet. Il s’agit pour la collectivité et/ou le porteur d’un projet de recueillir l’avis de la population et de différents acteurs avant la finalisation d’un projet.

La concertation se déroule donc à un moment précoce d’élaboration d’un projet

L’enquête publique, quant à elle, intervient après l’élaboration du projet. Il est alors prêt suivre tout une procédure pour recueillir l’avis et l’approbation d’un certain nombre d’autorité compétente.

L’enquête publique permet aux citoyens de s’exprimer sur le projet, par des contributions écrites ou d’auditions auprès d’un commissaire enquêteur ou d’une commission d’enquête.

Elle valide, certes, un projet par les citoyens mais aussi par les autorités administratives compétentes en matière d’aménagement et de protection de l’environnement.

Les aménagements soumis à enquête publique

C’est l’article L123-2 du code de l’environnement qui établit la liste des projets soumis à enquête publique.

La liste présente des dossiers d’une grande diversité. Il s’agit de dossiers qui nécessitent une protection accrue de l’environnement dans le cadre d’une évaluation environnementale.

Mais ce sont aussi des projets présentant des dangers graves ou pour la population ou qui présentent des risques divers.

Les opérations d’aménagement d’envergure sont aussi soumises à enquête publique tels que les Zones d’Aménagement concerté (ZAC), les Opérations d’Intérêt National (OIN) ou les Grandes Opérations d’Urbanisme (GOU).

Mais aussi, les documents d’urbanisme, les permis de construire soumis à la réalisation d’une évaluation environnementale.   

I.-Font l’objet d’une enquête publique soumise aux prescriptions du présent chapitre préalablement à leur autorisation, leur approbation ou leur adoption :

1° Les projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements exécutés par des personnes publiques ou privées devant comporter une évaluation environnementale (….) à l’exception :

– des projets auxquels s’applique, la consultation du public prévue à l’article L. 181-10-1 ;

– des projets de zone d’aménagement concerté ; (….)

– des demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et des déclarations préalables, prévues au livre IV du code de l’urbanisme, portant sur des projets de travaux, de construction ou d’aménagement donnant lieu à la réalisation d’une évaluation environnementale après un examen au cas par cas (….).

– des projets qui sont situés dans le périmètre d’une opération d’intérêt national,(….)  ou d’une grande opération d’urbanisme, (….)

2° Les plans, schémas, programmes et autres documents de planification faisant l’objet d’une évaluation environnementale (…..°), pour lesquels une enquête publique est requise en application des législations en vigueur.

3° Les projets de création d’un parc national, d’un parc naturel marin, les projets de charte d’un parc national ou d’un parc naturel régional, les projets d’inscription ou de classement de sites et les projets de classement en réserve naturelle et de détermination de leur périmètre de protection.;

4° Les autres documents d’urbanisme et les décisions portant sur des travaux, ouvrages, aménagements, plans, schémas et programmes soumises par les dispositions particulières qui leur sont applicables à une enquête publique dans les conditions du présent chapitre.

L’autorité compétente:

Deux acteurs peuvent être autorité compétente : Une collectivité et/ou l‘Etat.

• Lorsqu’une collectivité porte un projet, c’est elle qui déclenche et gère la procédure d’enquête publique. C’est le cas lors d’une procédure d’évolution d’un Plan Local d’Urbanisme.
• Lorsqu’un projet ou une procédure d’aménagement relève de la compétence de l’état c’est alors lui qui porte la responsabilité du suivi de la procédure.

L’état peut néanmoins être acteur d’une procédure d’enquête publique même si le projet relève de l’initiative d’une collectivité.

Dans le cadre d’un dossier porté par une collectivité mais soumis à une évaluation environnementale ou d’une procédure pour Déclaration d’Utilité Publique, c’est le préfet qui pilote la procédure.

Mais dans tous les cas, la responsabilité de l’organisation et du du déroulement de l’enquête dans sa globalité relève de la responsabilité du Maire ou du Président de l’EPCI.

Même lorsque le projet est initié et étudié par une collectivité territoriale et que l’enquête relève de la compétence de l’Etat. C’est le cas lorsqu’une collectivité porte un projet de ZAC, une procédure d’enquête au titre de la Déclaration d’utilité publique de l’opération sera de la compétence de l’Etat. Mais la collectivité restera responsable du bon déroulement de l’enquête.

A lire aussi : Territoires de l’alternance

Le dossier d’enquête

Il doit être constitué avec toutes les pièces techniques et administratives nécessaires à la bonne compréhension du dossier.

L’article R 123-8 du code de l’environnement détaille la composition du dossier.

Le dossier comprend au moins :

1° Lorsque le projet fait l’objet d’une évaluation environnementale :

a) L’étude d’impact et son résumé non technique, ou l’étude d’impact actualisée (….)

b) Le cas échéant, la décision prise après un examen au cas par cas (…) ou, en l’absence d’une telle décision, la mention qu’une décision implicite a été prise, (…)

c) L’avis de l’autorité environnementale (….) ainsi que la réponse écrite du maître d’ouvrage à l’avis de l’autorité environnementale ;

2° En l’absence d’évaluation environnementale le cas échéant, la décision prise après un examen au cas par cas ne soumettant pas le projet, plan ou programme à évaluation environnementale et, lorsqu’elle est requise, l’étude d’incidence environnementale (….) et son résumé non technique, une note de présentation (…°) précisant le plan ou programme, l’objet de l’enquête, les caractéristiques les plus importantes du projet, plan ou programme et présentant un résumé des principales raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l’environnement, le projet, plan ou programme soumis à enquête a été retenu ;

3° La mention des textes qui régissent l’enquête publique en cause et l’indication de la façon dont cette enquête s’insère dans la procédure administrative relative au projet,

4° Lorsqu’ils sont rendus obligatoires (…) préalablement à l’ouverture de l’enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ;

5° Le bilan de la procédure de débat public organisée (…), de la concertation préalable (…..) permettant au public de participer effectivement au processus de décision. (….)

6° La mention des autres autorisations nécessaires pour réaliser le projet dont le ou les maîtres d’ouvrage ont connaissance ;(….)

La désignation du Commissaire enquêteur :

C’est l’autorité compétente, le Maire, le Président l’EPCI ou le préfet, qui décide de déclencher la procédure d’enquête à un moment d’une procédure en cours. (R123-5)

C’est elle qui saisit le Président du tribunal administratif (TA) par « une demande qui précise l’objet de l’enquête ainsi que la période d’enquête proposée ». Cette demande comporte le résumé non technique ou une note de présentation du dossier.

A réception de cette demande le président du TA dispose de quinze jours pour désigner « un commissaire enquêteur ou les membres, en nombre impair, d’une commission d’enquête »

En cas de commission d’enquête, compte tenu de l’importance du dossier et de ses enjeux, un des commissaires enquêteurs est désigné comme président.

Pour les dossiers les plus importants, un commissaire suppléant peut être désigné. Parfois c’est même une commission d’enquête composée de plusieurs commissaires enquêteurs qui conduira l’enquête.

Le déroulement de l’enquête

L’autorité compétente a en charge d’organiser l’enquête et de veiller à son bon déroulement.  Elle assure la logistique en mettant à la disposition du commissaire enquêteur la salle où il tiendra ses permanences. Elle peut aussi fournir une aide matérielle. (Photocopies, informatique…)

Un fois qu’elle connait le nom du commissaire enquêteur, elle prépare et signe un arrêté d’ouverture d’enquête publique dont le contenu est précisé après concertation avec le commissaire enquêteur notamment le nombre et l’agenda des permanences à tenir pour recevoir le public.

L’arrêté d’ouverture doit contenir un certain nombre d’informations (article R123-9 Code de l’environnement) 

• L’objet de l’enquête,
• La personne auprès de laquelle des informations peuvent être demandées,
• Le lieu où se déroulera l’enquête,
• L’adresse postale et électronique ou le public pourra transmettre ses observations et remarques,
• Le lieux, jours et heures au cours desquelles le commissaire enquêteur tiendra ses permanences et recevra le public souhaitant le rencontrer. Les jours et heures de permanence doivent être fixés de manière à « permettre la participation de la plus grande partie de la population compte-tenu des horaires normaux de travail » (R123-10 C.environnement)
• Le cas échéant les dates des réunions publiques qui pourraient se tenir pour présenter le projet et échanger avec la population,
• Les modalités de consultation du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur,
• Les coordonnées du maître d’ouvrage ou de la personne publique responsable des différents éléments du projet, des plans ou programmes soumis à enquête.

Avant la publication de l’arrêté au recueil des actes administratifs et, sa transmission au contrôle de légalité, l’autorité en charge de l’enquête adresse au commissaire enquêteur ou aux membres de la commission d’enquête un dossier complet en format papier et en format dématérialisé.

Le dossier est consultable de façon dématérialisée sur le site internet de « l’autorité compétente pour ouvrir et organiser l’enquête » (R123-11 C.Env)

Un dossier papier est également consultable en mairie ou au siège de l’EPCI durant toute la durée de l’enquête y compris en dehors des permanences du commissaire enquêteur.

Un registre est également mis à dispositions du public sur le lieu d’enquête et durant toute la durée de celle-ci ;

Sur ce registre à « feuillets non mobiles, coté et paraphé par le commissaire enquêteur », tenu a disposition dans le ou les lieux où se déroule l’enquête, « le public peut consigner ses observations et propositions », (R123-13 C.envt)

Désormais, un registre dématérialisé est aussi mis en place sur lequel le public peut connaissance du dossier et y consigner ses observations.

Les observations et propositions écrites ou orales du public sont reçues par le commissaire enquêteur durant ses permanences. Mais elles peuvent également être adressées par voie postale ou par courrier électronique. A réception et enregistrement par le service de la collectivité, elles sont insérées dans le registre.

C’est aussi l’autorité compétente et responsable du projet qui doit prendre en charge les frais liés à l’enquête et notamment l’indemnisation du commissaire enquêteur.

La durée de l’enquête

Elle est fixée par l’autorité compétente qui organise l’enquête publique. Sa durée ne peut pas être inférieure à trente jours lorsque le projet est soumis à autorisation environnementale (L123-9 C.environnement)

Lorsque le projet ne fait pas l’objet d’une évaluation environnementale, la durée peut être réduite à quinze jours. Il appartient à l’autorité compétence de bien choisir la période d’enquête pour permette la participation d’un maximum de personnes. Les vacances scolaires sont à éviter. Mais parfois notamment dans les communes touristiques ou la population augmente de façon conséquente durant la période estivale ou hivernale, une enquête publique peut se dérouler mais la durée sera adaptée et augmentée pour être portée à 40 ou 45 jours.

Il est nécessaire de mettre en œuvre les conditions pour que le dossier puisse être porté à la connaissance du plus grand nombre.

Le rôle du commissaire enquêteur

Homme ou femme d’expérience, le commissaire-enquêteur tient une place prépondérante et privilégiée dans le déroulement de l’enquête.

C’est lui qui la mène après avoir pris connaissance de façon détaillée du dossier en format papier que lui remet l’autorité organisatrice. Il dispose aussi de moyens pour se rendre sur le site internet de la collectivité. Il peut aussi consulter de façon dématérialisée le dossier d’enquête qui est mis en ligne pendant toute la durée de celle-ci(L123-12 C.envirt) dématérialisé.

Prise de connaissance qui s’accompagne souvent de la nécessité d’une réunion préparatoire avec les services de la collectivité ou de la préfecture pour mieux appréhender le dossier. Une visite sur le terrain fait aussi partie de la démarche. (L123-13 C.envirt)

Il peut aussi convoquer toutes les personnes dont il juge l’audition utile pour sa bonne compréhension du dossier.

Il vérifie aussi comment se sont déroulées les démarches préalables à l’ouverture de l’enquête

La publication de l’avis d’enquête s’est-il déroulé dans les temps ?

La communication auprès de la population est-elle suffisante ?

Le dossier est-il complet ? Des pièces complémentaires doivent elles y être versées pour améliorer la compréhension du dossier ?

Car «Lorsqu’il entend faire compléter le dossier par un document(….°), le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête en fait la demande au maître de l’ouvrage ; cette demande ne peut porter que sur des documents en la possession du maître de l’ouvrage » (R123-14 C.Envirt)

En fonction des situations rencontrées, comme une participation importante de la population aux permanences, il peut aussi demander une prolongation de l’enquête.

« Par décision motivée, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête peut prolonger l’enquête pour une durée maximale de quinze jours, notamment lorsqu’il décide d’organiser une réunion d’information et d’échange avec le public durant cette période de prolongation de l’enquête » (L123-9 C.envirt).

Il peut aussi, compte tenu de la nature et de l’importance du projet, solliciter l’organisation d’une réunion publique et de ce fait prolonger la durée de l’enquête publique (R123-17 C.envirt)

La publicité et la communication de l’enquête

Les modalités obligatoires de publicité, de l’arrêté d’enquête, passent par des démarches de publication.

Ainsi « Quinze jours au moins avant l’ouverture de l’enquête et durant celle-ci, l’autorité compétente pour ouvrir et organiser l’enquête informe le public. L’information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d’affichage sur le ou les lieux concernés par l’enquête, ainsi que, selon l’importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale. R123-11

Les lieux d’affichage sur le terrain doivent être choisis avec soin pour toucher un maximum de personnes. Particulièrement celles qui pourraient être impactées dans leur quotidien par la mise en œuvre d’un projet. Il faut aussi veiller à ce que les affiches soient clairement lisibles depuis le domaine public

Autre mesure de publicité importante la publication d’un avis dans deux quotidiens locaux (R123-11) dans la rubrique annonces légales

Un avis (….) est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l’enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés.

Pour les projets d’importance nationale et les plans et programmes de niveau national, cet avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l’enquête.

S’ajoute à cela l’obligation de diffuser l’information au travers des sites internet de la ou des collectivités concernées.

Rien n’empêche une collectivité de mettre en place en place une publicité spécifique au travers de son journal municipal et des réunions d’information.

L’avis rappelle dans son contenu ce qui est dit dans le paragraphe précèdent par application du R123-9 du code de l’environnement.

La clôture de l’enquête

A la fin de la dernière journée d’enquête, le registre est clôturé par le commissaire enquêteur et il lui est remis.

Une fois l’enquête clôturée, le commissaire enquêteur dispose de trente jours pour rendre son rapport et ses conclusions motivées (L123-15) En tant que de besoin, un délai supplémentaire peut être accordé par l’autorité qui a organisé l’enquête et après avis du responsable du projet.

Les observations et les propositions formulées au cours de l’enquête doivent être évoquées dans le rapport fourni par le commissaire enquêteur.

Le rapport et les conclusions motivées sont rendus publics. Par une publication dématérialisée sur le site de la collectivité mais aussi sur support papier

Une fois le registre d’enquête clôturé, le commissaire enquêteur (….) rencontre, dans un délai de huit jours, le responsable du projet, plan ou programme et lui communique les observations écrites et orales consignées dans un procès-verbal de synthèse. Le délai de huit jours court à compter de la réception par le commissaire enquêteur (….). Le responsable du projet, plan ou programme dispose d’un délai de quinze jours pour produire ses observations. (R123-18)

Le rapport établi par le commissaire enquêteur relate les conditions dans lesquelles s’est déroulée l’enquête publique. Il examine et analyse les observations qui ont été recueillies.

De plus, « Le rapport comporte le rappel de l’objet du projet, plan ou programme, la liste de l’ensemble des pièces figurant dans le dossier d’enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l’enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. »

Dans une présentation séparée du rapport, le commissaire enquêteur présente ses conclusions motivées. En finalité il indique la suite qu’il y donne ; Soit ses conclusions sur le projet sont favorables, soit elles sont défavorables ou favorable avec réserves  

Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête transmet à l’autorité compétente pour organiser l’enquête l’exemplaire du dossier de l’enquête déposé au siège de l’enquête, accompagné du ou des registres et pièces annexées, avec le rapport et les conclusions motivées. Il transmet simultanément une copie du rapport et des conclusions motivées au président du tribunal administratif.

Il à noter que « lorsque les projets qui ont fait l’objet d’une enquête publique n’ont pas été entrepris dans un délai de cinq ans à compter de l’adoption de la décision soumise à enquête, une nouvelle enquête doit être conduite »,(R123-24)

Reste qu’avant l’expiration dette échéance, l’autorité compétente peut délivrer une prorogation de la durée de validité de cette enquête si le projet n’a pas fait l’objet de modifications substantielles. .

Pour conclure, l’enquête publique constitue un moment de démocratie citoyenne important lors de la réalisation d’un projet d’aménagement.

Elle permet à tout citoyen de s’informer mais aussi de porter auprès du commissaire enquêteur des observations qui peuvent permettent d’enrichir le projet pour mieux prendre en compte les contraintes voire les nuisances qu’il pourrait générer sur les populations avoisinantes.

L’enquête publique est aussi un moment privilégié au cours duquel les élu es peuvent faire preuve de pédagogie auprès de leur population pour leur faire accepter le projet qu’il souhaite voir se réaliser.

Focus sur l’enquête publique relative au Plan Local d’urbanisme

D’autres pièces, que celles prévues par l’article R 123-8 du code de l’environnement sont jointes en fonction de la nature du dossier.

Ainsi dans le cadre d’une procédure relative à une révision ou modification d’un Plan Local d’Urbanisme le dossier sera complété par :

• Le rapport de présentation,
• Le Projet d’Aménagement et de Développement Durable,
• Les Orientations d’aménagement e de programmation,
• Le règlement écrit et graphique,
• Les pièces graphiques,
• Les annexes.
• Les avis formulés par les différentes personnes publiques associées,
• Les documents relatifs à l’organisation de l’enquête publique (Saisine du président du TA, arrêtés d’ouverture de l’enquête publication dans la presse etc. etc)

L’enquête publique peut aussi valoir :

Enquête préalable à la déclaration d’utilité publique des opérations, acquisitions ou expropriations prévues à l’intérieur d’une zone d’aménagement concerté. (L153-20)Le dossier doit alors comprendre les pièces prévues à cet effet par le code de l’expropriation.(R112-4 et R 112-5)

Enquête préalable pour le classement ou déclassement de voies et plus largement d’espaces publics

Autre procédure permettant aux citoyens de prendre connaissance d’un projet

La Participation du public par voie électronique

La procédure de participation du public par voie électronique (PPVE) a été créée par l’ordonnance n° 2016-1060 du 3 aout 2016 relative à la participation du public aux décisions susceptibles d’avoir des incidences sur l’environnement.

Elle permet d’assurer une participation du public en phase « aval » dans le cas de projets et documents de planification non soumis à enquête publique mais ayant une incidence sur l’environnement.