Le ZAN et la sobriété foncière sont au cœur des préoccupations des élus locaux en charge de l’aménagement de leurs communes.

Par Bernard LENSEL et Eric RAIMONDEAU, Urbanistes des Territoires et Ramy SAÏD, Membre X-Ponts Pierre.

À l’échelle du pays, il y a une véritable contradiction entre les préoccupations des Français sur les sujets environnementaux et la réception des décisions prises par les acteurs publics en matière d’aménagement du territoire et de construction de logements. Tout le monde veut sauver la planète mais personne n’est prêt à changer durablement son quotidien.

Chacun connaît la nécessité de construire plus de logements, mais certainement pas à côté de chez lui, surtout s’il s’agit de logements sociaux. La faute à un mauvais équilibre des enjeux ? Assistons nous à un duel autodestructeur entre la « France bobo », celle qui « circule en vélo électrique et mange des steaks végan», et la « France des beaufs », celle « qui fume des clopes et qui roule au diesel » ?

Par chance, l’aménagement des territoires, générateur de consommation d’espaces et donc de foncier souvent situé dans des secteurs agricoles ou naturels, possède une certaine inertie dans le temps, il est donc encore possible de corriger les erreurs passées.

Dans l’intérêt général du pays, un changement de paradigme en pensant différemment le territoire national dans une nouvelle réflexion incluant les trois volets du développement durable. (économie, social, environnement) devient urgemment , non seulement souhaitable, mais réellement nécessaire.

Ce changement de paradigme s’inscrirait dans le concept de la Ville stationnaire développée par Philippe BIHOUIX et ses co-auteurs, dont les travaux trouvent racine dans ceux de John STUART MILL, économiste du XIXe siècle préconisant l’arrêt de la croissance illimitée. En somme, il s’agit de cesser l’étalement urbain illimité au profit de l’existant. L’histoire est un perpétuel recommencement.[1] Les causes du XIX siècle ont produit les mêmes effets au XXème siècle.

C’est dans ce nouvel état d’esprit que la loi site climat et résilience du 21 aout 2021 est arrivée en prescrivant des objectifs de sobriété et de Zéro artificialisation nette à l’horizon 2050. Le fameux ZAN.

L’acronyme est récurrent en France en matière d’urbanisme : avec les ZUP (Zones à Urbaniser en Priorité) ultra « bétonneuses », mais caractérisées par un projet social très affirmé, des années 60, les ZAC « semi bétonneuses », dotées d’un spectre social et fonctionnel élargi des années 80, les ZAD, garantes d’une urbanisation différée … et nous voici avec un nouvel acronyme furieusement tendance dans les années 2020 : le ZAN (Zéro Artificialisation Nette), qui entend lutter contre l’imperméabilisation des sols et la consommation du foncier avec un objectif de zéro artificialisation en 2050.

Le Z de l’acronyme ZAN signifie « zéro », contrairement à tous les précédents, qui utilisaient la lettre Z pour désigner le concept, certes peu valorisant, mais plus constructif néanmoins, de « zone » : nous pourrions sortir de l’alternative « zone ou zéro » par le haut en promouvant une approche plus qualitative de l’urbanisation et en réponse aux besoins réels des différents territoires concernés.

Le R du mot Réduction ou du verbe Réduire aurait peut-être été mieux adapté, dans un premier temps, dans la trajectoire chiffrée voulue par la loi climat et résilience d’août 2021.

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L’impact de la raréfaction du foncier sur la construction de logements sociaux, semble hélas réellement oublié dans cette approche.

La nette disparité entre territoires urbains, périurbains et territoires extra-urbains (ruraux, côtiers et montagnards) est partiellement ignorée. Ces territoires extra-urbains ne disposent pas d’un outil pertinent pour leur assurer un développement vertueux, dénué de toute approche malthusienne.

La coupure de la France en 2, voire en 3, est toujours en cours, sans qu’il n’y ait eu une réelle évaluation des politiques publiques pour ces territoires mal connus de la France jacobine et ses centres de décisions centralisés, ni une volonté de s’adapter réellement au terrain.

La préoccupation de la sobriété foncière

La sobriété foncière mise en exergue par le loi du 21 aout 2021 n’est pas une fin en soi. Elle n’est que l’aboutissement d’un long processus législatif qui a débuté avec la loi 83-8 du 7 janvier 1983 (loi relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat)  

A l’époque, cette loi a inscrit, dans le code de l’urbanisme, l’article L110. Il stipulait que les collectivités devaient harmoniser leurs décisions d’utilisation de l’espace en gérant « le sol de façon économe »   

Par la suite, d’autres lois marquantes pour l’urbanisme, à commencer par la loi Solidarité et Renouvellement Urbain promouvait la reconstruction de la ville sur elle-même. 

Vidéo : Zéro artificialisation nette (ZAN) : la loi qui divise

Elle définissait une nouvelle approche de l’urbanisme. Désormais, le projet urbain fait la règle. 

Le cheminement vers une véritable gestion économe du sol s’est poursuivi avec les lois Grenelle, ELAN et ALUR. A chaque fois, ces différents textes renforçaient l’objectif de la sobriété foncière et rappelaient aux élus leurs obligations en la matière. La loi Grenelle 2 impose aux SCOT et aux PLU de définir des objectifs chiffrés de modération de l’utilisation de l’espace. 

Petit à petit, les élus locaux ont cheminé et pris conscience, petit à petit, de la nécessité de réduire la consommation foncière de leurs opérations d’aménagement.  

Par cette prise de conscience, ils se sont engagés dans de nouvelles pratiques par une démarche volontaire de sobriété dans la fabrique de la ville dans le respect des principes de protection de l’environnement et du développement durable. 

En effet, la métropolisation a engendré une concentration toujours plus forte des populations, services et richesses sur quelques portions du territoire national. Cela eut de nombreuses conséquences. En premier lieu, une forte consommation du foncier agricole par l’étalement urbain, en second lieu, une saturation des infrastructures de transport, en troisième une exclusion des classes moyennes et populaires vers les zones périurbaines, enfin, une considérable augmentation des prix du foncier. Enfin, la complexité toujours plus croissante des villes les rend de moins en moins résilientes face au dérèglement climatique ou en cas de choc majeur. Le développement d’îlots de chaleur urbains, la crise du COVID-19 sont des exemples marquants.

Des espaces de pleine terre pour lutter contre la minéralisation des espaces publics et résorber des îlots de chaleur. @E.Raimondeau

Ce qui est nouveau, ce sont les objectifs fixés. Ils s’inscrivent dans une trajectoire chiffrée. Nous sortons du cadre des discours politiques d’intention de gestion économe du sol pour aller vers une obligation de résultats imposée, aux décideurs locaux, par l’état jacobin.

Nombreux sont ceux, surtout dans les plus petites communes, qui pensent que ces dispositions législatives vont obérer leur développement dans les années à venir. Et ils s’en inquiètent. 

Le premier travail à engager concerne les documents d’urbanisme. La loi oblige qu’ils évoluent, dans des échéances bien encadrées, pour intégrer ses différentes. dispositions.  

L’évolution des documents de planification fortement encadrées.

La loi a prévu que les documents d’urbanisme prévisionnels de planification doivent évoluer par la procédure de modification simplifiée pour prendre en compte les dispositions qu’elle prescrit.

Ces évolutions sont encadrées par des échéances bien précises. Ainsi les Schémas Régionaux d’Aménagement et Développement Durable et d’Equilibre des Territoires (SRADDET) doivent évoluer avant le 22 novembre 2024, les Schémas de Cohérence Territoriale (SCoT) le 22 février 2027 et les Plans Locaux d’Urbanisme communaux ou Intercommunaux PLU(I) le 22 février 2028.

De nombreux PLU(I) ont une procédure en cours pour ce faire mais ne la finalisent pas. Des collectivités temporisent car elles restent en l’attente des dispositions prévues dans les SCoT pour respecter le principe de la hiérarchie des normes.

De plus, des élus profitent de cette intégration des dispositions de la loi climat résilience pour revoir leur projet politique. C’est alors, non pas une procédure de modification qui doit s’engager, mais une procédure de révision puisque les orientations fondamentales du PADD sont remises en causes.

Vidéo : ZAN : Ce qui change avec le loi du 20 juillet 2023.

Les échéances d’évolution d’un PLU s’étirent sur une période qui durent de 5 à 8 ans.

On constate donc que pour beaucoup de communes ou d’EPCI, la décennie 2021-2031 sera consacrée à l’évolution des documents d’urbanisme.

Au travers de leurs prescriptions, les SCOT et les PLU climatisés devront prendre des dispositions pour engager la démarche qui mènera à une véritable sobriété foncière : le zéro artificialisation nette en est-il une traduction suffisante, voire adaptée ? Les règles d’urbanisme seront conçues pour inciter à la densification des tissus urbains existants. Climatiser et végétaliser sont deux impératifs dont les contradictions doivent être gérées : pour le bien être des habitants et faciliter le vivre ensemble la création de nouveaux îlots de chaleur, est à éviter à tout prix. La renaturation des sols, notamment pour atténuer voire supprimer les îlots de chaleur existants, est aussi un complément indispensable, quelques soient les tissus concernés. (urbains, périurbains et ruraux)

Anticiper la rareté foncière par la promotion de la densité acceptable  

Avec l’objectif de réduction de 50 % pour la période 2021-2031, les élus prennent pleinement conscience de la difficulté de l’exercice.  

C’est là que les communes rurales se sentent pénalisées. Elles ont eu une urbanisation très faible entre 2011 et 2021. De ce fait elles se sentent doublement pénalisées par rapport aux plus grandes collectivités, dites urbaines, qui ont consommé parfois plusieurs centaines d’hectares sur cette période. 

Voici ce que dit Martin Vanier, Professeur d’aménagement et d’urbanisme à l’Ecole d’Urbanisme de Paris, sur cette dichotomie et le conflit qui se joue entre urbains et ruraux :

« Une loi d’urbains faite contre les ruraux ? Ce n’est ni la première ni la dernière fois qu’une loi se voit reprocher d’être aveugle aux différences. La République sociale était portée par l’idéal des droits et devoirs communs à toutes les conditions ; la République territoriale est désormais tendue vers le droit à la différenciation. Redoutable exigence lorsqu’il s’agit, comme aujourd’hui, d’entraîner tous les territoires quels qu’ils soient dans une transformation profonde de ce qui les produit et les régit, urgence écologique oblige. Surtout si la différenciation en question commence par se référer à une opposition entre urbains et ruraux, qui ne recouvre plus les modes de vie de l’immense majorité des contemporains. 

Il y a bien une différence de besoins, de rythmes et de perspectives de consommation foncière entre territoires tendus et territoires détendus, c’est-à-dire en fonction de la pression démographique et immobilière que les uns et les autres connaîtront ou pas et doivent anticiper. Mais cela ne revient pas à la distinction entre l’urbain et le rural, loin s’en faut. »

La loi d’août 2023 édicte une garantie communale de 1 Ha. Ce peut être une aubaine. Mais les communes rurales devront l’urbaniser avec une densité acceptable. 

En maison individuelle, avec par exemple 20 logements à l’hectare cela permet de disposer de lots d’une surface parcellaire moyenne de 500 m².  En mixant avec de petits collectifs à R+1, il est possible de faire plus de densité acceptable tout en maintenant l’intimité nécessaire entre les futurs habitants. 

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Cette garantie communale peut donc réellement permettre aux communes les plus petites d’accueillir de nouveaux habitants pour renouveler leur population. 

Faire avec l’existant. Dans les tissus urbains, les règles du PLU devront être finement étudiées pour anticiper l’évolution des lotissements des décennies 1950 à 1990, Ils disposent de lots avec des superficies assez grandes pour envisager et encourager une densification par découpages parcellaires successifs.  

C’est une nouvelle pratique de la planification territoriale qu’il va falloir inventer pour générer une nouvelle vision, à la fois sobre et qualitative, de l’aménagement. 

Mais ces divisions doivent être encadrées pour éviter une densification trop importante de certaines parcelles. Un plan guide ou une Orientation d’Aménagement et de Programmation) thématique, portant, par anticipation, sur l’optimisation foncière, fixant des objectifs et des intentions dans ce domaine, permet l’encadrement et la réussite des densifications futures. 

Quel que soit la taille de la collectivité, un recensement de toutes les disponibilités de foncier résiduel devra être effectué que ce soient les friches de toutes natures et de toutes dimensions, les « dents creuses » ou que ce soient les logements vacants : la reconstruction de la ville sur elle-même et l’utilisation plus rationnelle du bâti existant sont des savoir-faire à développer : cela ne se décrète pas par une loi, mais s’obtient par un réel apprentissage professionnel du métier d’urbaniste !

De plus, l’optimisation du foncier existant impactera aussi les réseaux et les équipements publics à disposition de la population. Dans ce domaine aussi les élus  et les urbanistes doivent anticiper.   

Alors quelles conséquences pour aménager la ville ? 

L’évolution des documents d’urbanisme tentera donc de concrétiser pour la période 2021-2031 une diminution du nombre d’hectares disponibles. 

Car pour atteindre les objectifs de sobriété, certaines communes déclasseront des zones d’urbanisation future pour qu’elles retournent en zone agricole ou naturelle. Restera pour les élus un gros travail de pédagogie pour affronter le mécontentement de propriétaires qui verront une manne financière s’éloigner en raison de terrains devenus inconstructibles  

Ils devront aussi faire un gros travail de pédagogie auprès de leurs concitoyens pour leur faire accepter cette autre façon d’aménager la ville 

Certes la construction de maisons individuelles se poursuivra mais sur des unités foncières beaucoup plus petites qu’auparavant et en moins grand nombre. 

La densification passera aussi par de la construction plus fréquente de logements de toute nature en collectifs. 

Mais l’autre volet réside dans la nécessaire renaturation des sols : 

L’objectif, c’est de permettre aux eaux pluviales de s’infiltrer dans les sols pour alimenter les nappes phréatiques mais c’est aussi pour préserver la biodiversité. 

Fabriquer la ville différemment devient une obligation nécessaire et impérative. La forme de la ville ne sera plus la même puisqu’elle va être façonnée par la densification. Les villes seront plus compactes et elles pourraient gagner en hauteur ou en emprise au sol. 

La lutte pour résorber les ilots de chaleur urbain va générer une renaturation des sols et une végétalisation accrue de la ville avec des espèces végétales adaptées aux augmentations de température que nous allons connaitre dans les prochaines décennies. Ramener de la fraîcheur en ville sera une nécessité vitale. 

Les espaces publics devront être moins minéraux, non seulement pour lutter contre les ilots de chaleur, mais aussi pour faciliter l’infiltrations des eaux pluviales vers les nappes phréatiques. Il s’agit aussi de diminuer la vitesse de ruissellement de ces mêmes eaux et de ralentir leur évacuation dans les réseaux prévus à cet effet.

Mais on peut aussi s’interroger sur le foncier qui ne va non pas disparaitre, mais se renchérir. Construire sur du terrain naturel est une aubaine financière. Construire sur une friche ou une « dent creuse », c’est tout autre chose et ce sera aussi plus compliqué.  

Un projet sur ce type de foncier nécessite de la démolition et de l’évacuation des gravats, mais aussi parfois des opérations de dépollution. 

Un caractère inflationniste du coût du foncier peut aussi se produire. Des propriétaires ne vendront qu’après avoir constaté une augmentation substantielle de la valeur vénale du foncier que génèrera la rareté. Leur bien s’en trouvera donc valorisé. 

Ce phénomène renchérira le coût de la construction On peut donc s’attendre à un renchérissement du coût du logement.  

Se loger deviendra plus cher y compris pour le logement social, dont la rareté commence à donner un réel sujet de préoccupation.

Quel avenir pour les urbanistes et les acteurs de l’immobilier ?

Le jeu de la prospective est toujours un exercice délicat et passionnant à la fois, au risque de se tromper totalement. Néanmoins, autant essayer, à partir de certaines hypothèses, d’esquisser un avenir.

À l’après-guerre, il fallait reconstruire vite, pas cher et (relativement) confortable. Aujourd’hui, il faut faire vite et mieux, avec moins de ressources.

Les logements traversants des anciennes ZUP apportent souvent plus de confort de vie à leurs occupants que les logements mono-orientations d’aujourd’hui. Le confinement des périodes COVID l’ont démontré.

Le petit plus à atteindre ? Essayer de faire des beaux bâtiments qui ne se démodent pas au bout de 15 ans après avoir flatté l’égo surdimensionné de certains architectes se croyant « hype » et demiurge.

Les réglementations en cours de développement, dont le ZAN, fait qui doit freiner fortement l’étalement urbain, poussent à intégrer l’existant dans les projets immobiliers. Cela bouscule les acquis des promoteurs immobiliers habitués à construire de manière standardisée dans le neuf pour rentabiliser au mieux leurs opérations.

La joyeuse époque où il était possible d’urbaniser des terres agricoles ou naturelles d’acheter est terminée. Maintenant, place à l’existant. Cela signifie des projets plus restreints, plus exigeants et plus coûteux aussi.

Une équation où le politique à son rôle à jouer pour faciliter le travail de ces professionnels sur qui repose déjà beaucoup de contraintes. Quel sera l’impact de ce renchérissement du foncier sur la construction de logements sociaux et abordables ?

Les contraintes du ZAN et de la sobriété foncière font place à l’innovation et à la créativité. Il faut réinventer de nouvelles pratiques de fabriquer la ville.

 Aujourd’hui, la mixité des usages, les taux de renouvellement urbain, la densité, le foncier aérien, la densification douce, le repositionnement de bâtiments obsolètes sont au cœur des préoccupations actuelles et c’est une très bonne chose. Parmi les points positifs du ZAN (oui, il y en a), c’est la prise de conscience que notre consommation foncière fut débridée et donc la nécessité d’optimiser son usage.

Par ailleurs, sauf catastrophe majeure, 80% de la ville en de 2050 existe déjà. Si on ajoute une évolution du ZAN vers le ZAB (Zéro Artificialisation Brute), un changement de paradigme par l’application d’une autre planification territoriale en « essaimant »,est nécessaire.

Les métiers d’urbaniste libéraux et ceux de la fonction publique notamment territorial et de promoteur immobilier évolueront progressivement vers ceux de rénovateurs urbains et immobiliers.

Les urbanistes, hommes et femmes de l’art pluridisciplinaires par essence, doivent prendre toute leur place dans cette nouvelle façon de faire la ville. Malheureusement le recrutement d’urbanistes dans la fonction publique territoriale, qui souffre d’un manque d’attractivité, est très difficile.

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De plus, notre planification territoriale n’est que la traduction opérationnelle d’une pensée économique et sociale qui domine le monde depuis 50 ans, c’est la mondialisation économique, le village global. Or, cette pensée est de plus en plus contestée à l’échelle mondiale et plus particulièrement en Occident. De manière concrète, cela veut dire que si notre monde actuel disparaît au profit d’un autre, il faudra automatiquement repenser notre territoire. La Ville stationnaire pourrait être une solution à ce nouveau monde. À chacun son utopie urbaine, en veillant à prendre en compte la disparité des territoires.

Bibliographie :

• Martin VANIER, Le temps des liens, essai sur l’anti-fracture, Editions de L’aube, 2024
• Philippe BIHOUIX, Sophie JEANTET, Clémence de SELVA, La ville stationnaire : comment mettre fin à l’étalement urbain, ACTE SUD, 2022

(2) Article de Eric RAIMONDEAU, publié sur le site Utopies Urbaines en décembre 2022.

[1] Citation attribuée au penseur athénien THUCYDIDE,