La fiscalité de l’urbanisme permet de financer les équipements publics générés par l’urbanisation d’un territoire.

A quoi sert la fiscalité de l’urbanisme ?

Les constructions et aménagements autorisés par les autorisations du droit des sols génèrent des équipements dont il faudra envisager le financement.

Ces équipements à financer, générés par l’urbanisation d’un territoire qui favorise l’arrivée de nouveaux habitants, sont de natures différentes.

Il s’agit d’équipements :

• De superstructure comme des écoles, des gymnases, des centres culturels etc. etc.
• D’infrastructure : voirie, aménagements de carrefours, réseaux d’assainissement etc. etc.

Tous ces équipements ont un coût important qu’une collectivité ne peut pas supporter seule.

Certes elle peut bénéficier d’aides et de subventions mais ces apports financiers ne sont pas toujours suffisants.

Au début du XXème siècle, c’est la fiscalité générale qui intervenait comme mode de financement. Ce sont donc les contribuables qui finançaient les aménagements et non pas ceux qui en bénéficiaient directement.

Les terrains, ainsi viabilisés, se trouvaient valorisés grâce à l’argent des contribuables.

Petit à petit, une prise de conscience s’est opérée pour faire participer financièrement les constructeurs aux aménagements rendus nécessaires par l’urbanisation des territoires.

Ainsi, au fil des décennies, des outils, pour permettre aux opérateurs privés de participer au financement des aménagements générés par les opérations d’aménagement, ont été institués par différentes législations parmi lesquelles on trouve :

• La Loi d’orientation foncier du 30 décembre 1967 qui créa la Taxe Locale d’Equipement, (TLE) Elle est restée en vigueur jusqu’en 2010.
• Loi n°85-729 du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en œuvre de principes d’aménagement qui mit en œuvre le Programme d’Aménagement d’ensemble (PAE)
• Loi n°2003-590 Urbanisme et Habitat du 2 juillet 2003 qui institua la Participation Voirie Réseaux, (PVR)
• Loi n°2009-323 du 26 mars 2009 de Mobilisation pour le Logement et de lutte contre l’exclusion (dite loi MOLLE) : Création du Projet Urbain Partenarial, (PUP)
•  Loi n°2010-1685 du 29 décembre 2010 qui mit en place de la Taxe d’Aménagement et de la Taxe d’Aménagement Majorée. 

Les acteurs concernés par la fiscalité de l’urbanisme.

Ils sont principalement au nombre de quatre.

• Les propriétaires. Lorsqu’une collectivité engage des travaux de viabilisation d’une voie, ceux-ci ont un effet direct sur la valeur de ces terrains avec pour conséquence un augmentation du prix de vente au m² en cas de vente. Il n’est donc pas anormal que les propriétaires participent au cout de travaux qui vont valoriser leurs biens.
• Les aménageurs,
• Les constructeurs,
• La collectivité : qui peut être soit une commune soit un Etablissement Public de Coopération Intercommunale. (EPCI)

Pour tous les dispositifs de fiscalité de l’urbanisme, c’est la collectivité qui est compétente en matière de Plan Local d’Urbanisme qui peut les instituer.

Pour cette dernière, la mise en place de dispositifs de fiscalité présente tout d’abord quelques avantages.

Lorsqu’un équipement est financé par un opérateur privé, il s’auto finance en tout ou partie. Le financement privé rend donc indolore, pour les finances publiques, le financement d’un équipement généré par l’urbanisation d’un territoire.

S’il y a des risques à solliciter l’argent privé, ceux-ci restent néanmoins limités.

Il peut y avoir un risque d’insolvabilité mais des garanties existent.

Les collectivités doivent parfois apporter leur garantie d’emprunt dans des conditions bien précises fixées par le Code Général des Collectivités Territoriales.(CGCT)

Les différents dispositifs de la fiscalité de l’urbanisme

Ils sont de natures différentes. Certains sont à considérer comme des taxes, d’autres comme des redevances et enfin d’autres comme des participations

Très succinctement, chacun de ces termes désigne un mode de financement différent.

La Taxe correspond à un service rendu mais son montant n’est pas directement proportionnel au service rendu.

Les taxes d’urbanisme (TA ou TAM) sont des contributions à caractère fiscal. Elles sont obligatoires. Elles assurent un financement global et forfaitaire des équipements ou missions générales d’aménagement des collectivités. Les recettes de la taxe d’aménagement sont versées au budget général d’investissement de la collectivité.

La Redevance trouve sa contrepartie dans un service rendu par la collectivité.

Son montant est fonctions du coût du service comme c’est le cas avec la redevance d’assainissement qui est fonction de la consommation d’eau.

La Participation d’urbanisme a vocation à financer la réalisation d’équipements publics générés par l’urbanisation d’une commune ou d’une intercommunalité. Elle ne sert donc pas à financer le coût d’un service. D’ailleurs, le produit d’une participation est une recette affectée à une dépense donnée. C’est donc une contribution à caractère non fiscal.

Au fil des réformes qui se sont succédées depuis 2010, les différents dispositifs du financement de l’urbanisme sont les suivants :

1. La réalisation des équipements propres (L332-15)
2. La Taxe d’Aménagement (TA) et sa variante la Taxe d’Aménagement Majorée (TAM)
3. Le Projet Urbain Partenarial (PUP)
4. Le financement des équipements publics en ZAC
5. La Participation pour réalisation d’Equipements Publics Exceptionnels (PEPE)
6. La Participation pour Financement de l’Assainissement Collectif (PFAC)
7. La Taxe pour la Création de Bureaux, de locaux Commerciaux et de Stockage en Île de France (TCBCS) (L520-1 C.Urb)
8. La Taxe d’Archéologie Préventive (TAP)
9. La Redevance d’Archéologie Préventive (RAP) L524-1 et suivants du code du patrimoine.

Certains dispositifs, en vigueur avant les évolutions qui se sont produites depuis 2010, n’ont plus d’existence juridique. Ils continuent cependant de s’appliquer tant qu’ils ne sont pas clôturés.

1. La Participation Voirie Réseaux (PVR)
2. Le Programme d’Aménagement d’Ensemble (PAE)
3. La Participation pour Non-Réalisation d’Aires de Stationnement (PNARS)
4. La taxe spéciale d’aménagement de la Savoie
5. La participation des riverains Alsace Moselle
6. Les cessions gratuites de terrain
7. La Participation pour Raccordement à l’Égout
8. Le Versement pour Sous Densité (VSD)

La nature des taxes et des participations en urbanisme 

L’obligation d’informer les demandeurs d’une autorisation d’urbanisme

• a. L’information dans un certificat d’urbanisme.

Le certificat d’urbanisme en fonction de la demande présentée indique « …. la liste des taxes et participations applicables à un terrain » (L410-1)

L’information, d’un secteur avec Taxe d’Aménagement Majorée, doit être signalée sur le Certificat d’urbanisme.

Même chose si le projet est situé dans une opération d’aménagement qui fait l’objet d’un Projet Urbain Partenarial.

• b. Pour une autorisation de construire – L’arrêté constitue le fait générateur de la contribution.  

 C’est l’arrêté du permis de construire, du permis d’aménager ou de non-opposition à une déclaration préalable qui prescrit la taxe ou la participation et qui en constitue le fait générateur : « Lorsque la décision met à la charge du bénéficiaire du permis une ou plusieurs des contributions mentionnées à l’article L 332-28, elle fixe le montant de chacune d’elles »

En principe « L’arrêté précise la nature et le montant des contributions » ( Art A424-5) Compte tenu que la détermination définitive du montant de la TA est opérée par les services de la DGFiP, les collectivités se bornent à informer le pétitionnaire que son projet est soumis au versement d’une taxe d’urbanisme mais sans en préciser le montant.

L’autorisation doit viser les délibérations institutives des participations (R424-7)

Dans la constitution d’un dossier de permis :

En fonction de la nature de la taxe ou de la participation, toute demande de PC ou de PA s’inscrivant :

• dans le périmètre d’un PUP, doit être accompagné d’un extrait de la convention précisant le lieu du PUP et la durée d’exonération de la taxe d’aménagement. (R431-23-2)
• dans le périmètre d’une ZAC, doit être accompagné de la convention de participation.

Ces documents constituent des pièces obligatoires du dossier.

Lors du contrôle de la complétude du dossier l’absence de ces pièces constitue un dossier incomplet. Les délais d’instruction ne sont alors pas ouverts.

Le registre des participations

Les participations demandées doivent être inscrites et répertoriées dans un registre spécifique dénommé « registre des taxes et participations d’urbanisme » (R332-41)

Y sont donc inscrites :

1. Les taxes d’aménagement et les taxes d’aménagement majoré
2. Les participations PUP, en y annexant la convention
3. La participation financière à l’intérieur d’une Zone d’Aménagement concerté (L332-29) en y joignant la convention de participation.
4. Les participations PVR et PAE si ces dispositifs n’ont pas été clôturés
5. La participation pour équipement public exceptionnel
6. La Taxe pour la Création de Bureaux, de locaux Commerciaux et de Stockage en Île de France (TCBCS) (L520-1C.Urb)

La forme des registres est indiquée par l’article R332-41 : « Ce registre à feuillets non mobiles est côté et paraphé par le maire »

Doivent y être inscrites dans l’ordre chronologique :

• les taxes et participations d’urbanisme,
• la référence de la décision qui en constitue le fait générateur,
• La nature, le montant et les caractéristiques de ces différentes contributions,
• le nom du bénéficiaire,
• les dates d’inscription sur le registre et les dates de versement.

A lire aussi : Le financement des réseaux électriques

Le registre ne peut pas être délégué à l’interco même si c’est elle qui instruit les ADS ou initie les TAM ou les PUP. La tenue du registre relève de la stricte compétence du Maire. 

Les éléments, à porter sur le registre et les conventions à y annexer, sont communiqués au maire, par les autres autorités compétentes qui ont prescrit des taxes et participations, pour qu’il les inscrive dans le registre (R332-42)

Contentieux : Tant que la taxe ou la participation n’est pas inscrite, la prescription quinquennale n’est pas ouverte.

Les principes juridiques de la fiscalité de l’aménagement :

• Le principe de Légalité :

Aucune participation d’urbanisme ne peut être instituée par l’autorité administrative sans base légale (loi, code, etc. )

Toute délibération d’institution, sans ce fondement juridique, pourra être dénoncée pour irrégularité et illégalité.

• Le principe de lien direct (ou principe de nécessité) :

Les participations exigibles doivent répondre aux équipements publics dont la réalisation est rendue nécessaire par l’opération de construction ou d’aménagement.

• Le principe de proportionnalité :

« Il ne peut être mis à la charge de l’aménageur de la zone que le cout des équipements publics » pour répondre aux besoins des futurs habitants. Lorsque la capacité des équipements excède les besoins de l’opération seule la fraction du coût proportionnel à ces besoins peut être mis à la charge de l’aménageur. (L311-4 C.Urb)

• Le non-cumul :

La collectivité doit s’assurer que la participation ne doit pas excéder le cout de l’opération et qu’elle reflète bien la contrepartie d’un service rendu.

Les collectivités ne doivent pas s’enrichir sans cause.

La collectivité doit s’assurer que la participation ne doit pas excéder le cout de l’opération et qu’elle reflète bien la contrepartie d’un service rendu.

Les articles L 332-6 et L332-6-1 limitent les taxes et participations d’urbanisme exigibles des constructeurs. Les bénéficiaires des autorisations du droit des sols ne peuvent être tenus de verser QUE les taxes et participations qui y sont fixées certes de manière limitative mais exhaustive.

3 formes de non cumul :

• Le 1° de l’article L332-6 : T.A ou Participation PUP, (PAE créé avant le 1er janvier 2012)
• L’article 1585 C du CGI : Pas de TA dans les ZAC lorsque le coût des équipements est pris en charge par l’aménageur.
• L’article L332-12 : permet d’exiger d’un aménageur certaines participations. Dans ce cas, les dites participations ne peuvent plus être exigées des constructeurs.

Le principe de l’action en répétition de l’indu :

Cela concerne le remboursement des sommes versées en cas de perception de taxes ou de participations « de toute nature » illégalement obtenues ou imposées.

L’action en répétition peut être engagée dans les cinq ans (L332-29) à compter du dernier versement ou de l’exécution des prestations. Ce délai est toutefois interrompu par une réclamation en ce sens présentée au bénéficiaire de la contribution contestée.

Les sommes à rembourser portent intérêt au taux légal majoré de cinq points à la date de chacun des versements.

L’action est également ouverte aux acquéreurs successifs des biens aménagés dans le cadre de l’autorisation d’urbanisme accordée,

Si les participations (L332-6-1 (2°) et L332-9 ne sont pas inscrites sur les registres prévus à cet effet, le droit d’action en répétition reste ouvert,

Remarque : les aménagements réalisés au titre des équipements propres ne peuvent pas faire l’objet d’une action en répétition lors de leur classement dans le domaine public. (L332-15)

Les taxes et contributions de toute nature qui sont obtenues ou imposées en violation des dispositions des articles L. 311-4 et L. 332-6 sont réputées sans cause ; les sommes versées ou celles qui correspondent au coût de prestations fournies sont sujettes à répétition. L’action en répétition se prescrit par cinq ans à compter du dernier versement ou de l’obtention des prestations indûment exigées.

Les acquéreurs successifs de biens ayant fait l’objet des actes mentionnés à l’article L. 332-28 ou situés dans une zone d’aménagement concerté ou dans une zone couverte par une convention de projet urbain partenarial peuvent également exercer l’action en répétition prévue à l’alinéa précédent.

Pour ces personnes, l’action en répétition se prescrit par cinq ans à compter de l’inscription sur le registre prévu à l’article L. 332-29 attestant que le dernier versement a été opéré ou la prestation obtenue.

Les sommes à rembourser au titre des deux alinéas précédents portent intérêt au taux légal majoré de cinq points.

Les équipements propres et les équipements publics :

Le mode de financements des équipements définit aussi leur statut respectif.

Les équipements publics

Ils ont vocation a être financés par le budget de la collectivité. Elle en inscrit les dépenses dans son budget d’investissement. Elle les finance soit par l’emprunt, soit par ses fonds propres. Pour leur réalisation, les travaux sont assurés sous la maîtrise d’ouvrage de la collectivité.

Ces équipements publics ont une vocation collective. Leur utilisation par les habitants dépasse largement le périmètre d’utilisation des opérations d’urbanisme qui ont rendu leurs réalisations nécessaires.

Sous certaines conditions, des équipements peuvent être financés avec l’apport de fonds privés dans des conditions bien définies au travers d’une convention comme c’est le cas pour le Projet Urbain Partenarial.

Des principes juridiques doivent être respectés comme le lien direct ou le principe de proportionnalité. Si ce dernier n’est pas respecté, une procédure contentieuse de répétition de l’indu (reversement du trop-perçu peut être engagée.

Si la réalisation de ces équipements publics nécessite des travaux substantiels, l’instauration d’un périmètre de taxe d’aménagement majoré peut augmenter le niveau de recettes fiscales pour les financer.

Les équipements propres :

Trois critères principaux les caractérisent :

• Leur nature : Ce sont des équipements internes rendus nécessaires à une opération, ce qui leur confèrent à priori un caractère privatif
• Leur destination : Ils sont rendus nécessaires par une opération. Ils sont, de ce fait, réalisés dans l’intérêt exclusif des constructeurs de l’opération d’aménagement
• Leur mise en œuvre : Elle se fait par l’opération qui en finance la totalité ou en partie.

Les travaux exigibles pour viabiliser une opération et rendus nécessaires par celle-ci sont fixés par l’article L332-15 du C.Urb qui en définit clairement les contours.

L’autorité qui délivre l’autorisation de construire, d’aménager, ou de lotir exige, en tant que de besoin, du bénéficiaire de celle-ci la réalisation et le financement de tous travaux nécessaires à la viabilité et à l’équipement de la construction, du terrain aménagé ou du lotissement, notamment en ce qui concerne la voirie, l’alimentation en eau, gaz et électricité, les réseaux de télécommunication, l’évacuation et le traitement des eaux et matières usées, l’éclairage, les aires de stationnement, les espaces collectifs, les aires de jeux et les espaces plantés.

Mais cette exigence va au-delà des travaux exigibles à l’intérieur du périmètre d’une opération. Les équipements propres comprennent aussi le travaux nécessaires pour raccorder ces équipements propres aux équipements publics passant en façade ou existant à proximité de l’opération.

Les obligations imposées par l’alinéa ci-dessus s’étendent au branchement des équipements propres à l’opération sur les équipements publics qui existent au droit du terrain sur lequel ils sont implantés et notamment aux opérations réalisées à cet effet en empruntant des voies privées ou en usant de servitudes.

L’obligation de se raccorder sur les réseaux publics concerne une particularité pour les réseaux d’électricité et d’eau potable.

Concernant l’électricité et l’eau potable, le L332-15 précise :

L’autorisation peut également, avec l’accord du demandeur et dans les conditions définies par l’autorité organisatrice du service public de l’eau ou de l’électricité, prévoir un raccordement aux réseaux d’eau ou d’électricité empruntant, en tout ou partie, des voies ou emprises publiques, sous réserve que ce raccordement n’excède pas cent mètres et que les réseaux correspondants, dimensionnés pour correspondre exclusivement aux besoins du projet, ne soient pas destinés à desservir d’autres constructions existantes ou futures.

Mais un changement profond est intervenu avec l’article 29 de la loi relative à l’Accélération de la Production d’Energie Renouvelable (dite loi APER) et l’ordonnance 2023-816 du 24 août 2023.

Désormais, en application de ces textes, la collectivité en matière de participation d’urbanisme n’est plus redevable de la contribution en cas d’extension d’électricité sous domaine public et ce quelque en soit la longueur et le coût.

Comme l’indique l’article L342-21 du code de l’énergie, –

Le demandeur d’un raccordement aux réseaux publics de distribution d’électricité est le redevable de la contribution.

La collectivité compétente en matière de participation d’urbanisme n’est plus redevable de la contribution en cas d’extension (sous domaine public)

Reste que des débats ont eu lieu dans les services instructeurs, lors de la mise en application de ces dispositions puisque l’article L332-15 du code d’urbanisme n’a pas été mis en cohérence avec le code l’énergie.

Début 2024 une réponse du ministère du logement précise que :

(….)Toutefois, les dispositions de l’article L.332-15 du code de l’urbanisme notamment son alinéa 3 n’ont pu être modifiées par l’ordonnance et ne sont plus en cohérence avec les dispositions du code de l’énergie, l’article d’habilitation ne permettant que des modifications visant le code de l’énergie. En attendant une modification législative du code de l’urbanisme dont l’élaboration est en cours, le critère des 100 mètres prévu à l’alinéa 4 de l’article L. 332-15 du code de l’urbanisme n’est plus à prendre en compte, dans le cadre de l’instruction d’une autorisation d’urbanisme, pour déterminer la personne qui doit assurer le financement de l’extension du réseau électrique en dehors du terrain d’assiette du projet. Cette suppression ne concerne en revanche que les raccordements électriques, et pas les réseaux d’eau.[1]

Les équipements propres qui deviennent des équipements publics

C’est le cas dans les opérations d’aménagement en ce qui concerne les travaux de viabilisation.

Ils ont souvent vocation à être transférés dans le domaine public de la commune ou de l’EPCI au terme d’une procédure qui peut comprendre une enquête publique. (Voir à ce sujet l’article L141-3 du code de la voirie routière) Ce qui est compréhensible puisque la collectivité aura en charge au fil des années l’entretien dans son patrimoine de ces infrastructures.

Ce transfert s’effectue de façon gratuite et sans indemnité et n’ouvrent pas droit à l’action en répétition de l’indu. (L332-15C.Urb)

La propriété des voies privées ouvertes à la circulation publique dans des ensembles d’habitations et dans des zones d’activités ou commerciales peut, après enquête publique ouverte par l’autorité exécutive de la collectivité territoriale ou de l’établissement public de coopération intercommunale et réalisée conformément aux dispositions du code des relations entre le public et l’administration, être transférée d’office sans indemnité dans le domaine public de la commune sur le territoire de laquelle ces voies sont situées.

Fiche créée en août 2024

Pour obtenir cette fiche, complétée avec quelques annexes, sous format PDF, faire une demande à :

contact@utopies-urbaines.fr

La fiscalité de l’urbanisme :

Fiche 1 : Eléments de contexte et équipements propres 1/3

Fiche 2 : La Taxe d’Aménagement et la Taxe d’Aménagement Majoré 2/3 (encours de rédaction)

Fiche 3 : Le Projet Urbain Partenarial 3/3 (en cours de rédaction)

Fiche 4 : Les autres dispositifs de la fiscalité de l’urbanisme (Préparation en cours)

Avertissement : Le contenu de cette fiche fait référence à de nombreux articles, principalement du code de l’urbanisme, ayant une base légale au jour de sa rédaction en août 2024.

En raison de l’instabilité juridique du droit de l’urbanisme, certains de ces articles peuvent évoluer à tous moments en fonction de l’actualité législative dans le champ de l’urbanisme. Aussi, et au fil du temps, le lecteur de cette fiche documentaire devra s’assurer que le contenu de ces articles n’a pas été abrogé ou modifié.

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[1] https://scl-avocats.com/cout-des-travaux-dextension-du-reseau-public-de-distribution-delectricite/